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    关于规划引领城乡一体化发展的思考
    作者:倪煜旻   阅读数:487   更新时间:2019年01月04日

         习近平总书记强调“城市规划在城市发展中起着重要引领作用,具有重要的战略地位”。市委新一届领导班子提出了建设城乡一体繁荣幸福新自贡的总要求,将城乡一体化建设列为实现繁荣幸福新自贡的重要工作方面,这对城乡规划工作提出了更高的要求,做好城乡规划已成为推动城乡一体化发展的一个重要前提。

        一、城乡发展规划概况及现实实践

        大安区位于自贡东北部,是自贡城市中心区的重要组成部分,是自贡市打造东部新区的主战场。近几年,在城乡全域规划引领下,依托我区良好的地理区位、交通条件、旅游资源,我区城乡发展迅猛,城乡基础设施日趋完善,全区城市建成区面积约35平方公里,城镇化步伐加快,截至 2018年城镇化率达到51%。

        (一)城乡规划编制不断完善。一是高质量实施新一轮《自贡大山铺组团控制性详细规划》修编工作,从宏观上对新城发展的功能定位和用地布局进行了调整,为规划落地提供了依据,有效引导城市空间布局,推动乡村空间形态向城市空间形态的转变,不仅在空间形态上实现了城乡一体化,而且从生活方式上实现了城乡融合。二是编制完成《大安区域新村建设总体规划》,确立了“一心、一轴”城镇体系空间结构,“中心城市、中心镇、一般镇”3级城镇体系结构,建立协调、同步发展的城镇体系,为我区城乡一体化发展和美丽新村建设指明了发展方向和目标,为统筹城乡经济社会发展发挥了规划龙头带动作用。三是城镇总体规划实现全覆盖。率先实行村庄规划全覆盖,完成了全区7个镇(乡)总体规划的编制工作,2013年编制完成“451”范围外行政村新村建设规划,按照“城乡一体化”的要求,充分发挥各级城镇的中心作用,以何市、牛佛等中心镇为重点,培育具有一定产业基础和集聚能力的中心镇,满足服务区域的要求;以一般镇为纽带,协调城镇职能,各级城镇协调发展、分工明确;以广大农村为基础,全力以赴加速新村建设步伐,加速农村城镇化进程,逐步构建中心城市、各级城镇、新型农村社区相协调的新型城乡体系。

        (二)产业规划布局初具规模。一是依托张家坝老工业基地转型升级示范区、大塘山锅炉产业园、大山铺铁路站场级物流园等工业园区的合理布局,何市镇等七个工业小区的“四区多点”格局的初步成型,不断提升大安区工业承载能力。二是规划面积约80平方公里的现代农业示范园区,范围涉及何市镇、三多寨镇、永嘉乡,其中核心区以何市镇高庙村为主,面积约14平方公里。园区依托“优一、拓二、扩三”产业发展模式,通过种养循环、农旅融合,结合新农村建设,构建“一环、一带、十区”产业结构,带动农业增效、农民增收、农村变美,不断提升农业产业发展动力。三是在规划上合理布局文旅项目,充分利用“盐都之心”“自贡恐龙文化科技产业园”“中华彩灯大世界”等市重文旅项目优势,统筹恐龙博物馆、燊海井、江姐故里等一批优质旅游资源,恐龙欢乐王国公园、海螺湾水上乐园等项目已建成运营,我区文旅产业实力不断提升,大安区也被评为了“中国最美文化休闲旅游名区”。

        (三)城乡居住环境显著提升。一是基础设施功能不断提升。全面推进“公铁水”一体化交通网络建设,S309舒坪工业园区至牛佛港公路、沱江航道升级改造前期工作有序推进,川南城际铁路、北环城市快速通道、大安寨隧道、成自泸赤大安互通及连接线等项目加快建设,牛佛沱江二桥竣工,燎鹅路东段等道路全面完工。二是公共配套设施不断完善。坚持“以人为本”的理念,合理规划配套设施建设。起步区规划面积约1314亩、扩展区面积约10.5平方公里的自贡科技教育新区落地大安,自贡市委党校项目已落地建设。区文化艺术馆、区妇幼保健院、区综合档案馆等项目加快建设,自贡东站及区政务服务中心也已迁入新城,城乡公共服务能力得到不断提升。三是城乡环境不断优化。按照“精心规划、精致建设、精细管理”的理念,充分发挥规划的综合协调作用,将规划建设管理覆盖到乡村,合理布局农村污水管网及垃圾处理设施建设,着力提升城市道路的人文品位和文化气息,改善城乡居民居住环境。

        二、规划引领城乡一体化发展中的问题

        (一)规划编制深度不够。2012年编制完成的《大安区域新村建设总体规划》,规划范围包括全区12个乡镇151个行政村,该规划形成覆盖全区的中心城区-中心镇-一般镇的城镇体系,具有一定广度,但深度明显不够;2013年编制完成的新村建设规划与土地、生态等相关规划的融合不够,对项目建设缺乏设计层面的指导,部分村庄规划前瞻性不足、操作性较差等方面的问题,造成了规划难以实施落地。目前,我区已经启动了新一轮《大安区区域新村建设总体规划》编制。

        (二)规划与管理衔接不畅。城乡规划法中明确了控制性详细规划是城乡规划行政主管部门做出行政许可的直接依据,但在城镇建设用地范围外和村庄集中建设地区还是存在建设行为或引进项目,由于其所在位置为控规未覆盖区域,无法出具规划设计条件,因此项目建设推动不利,加之我区编制的各类规划通过行政审批的不多,一定程度上制约了项目落地建设。

        (三)城乡发展不够协调。城乡一体化发展是推动社会全面发展的基础,大安区虽然在城乡一体化发展上具有城乡差距逐步缩小、基础设施条件良好、旅游资源丰富等优势,但也存在城乡经济欠发达、农村建设欠账多、建设发展投入“重城市轻农村”等不平衡不协调的短板。

        (四)城区辐射带动不强。近年来,我区加大了城市建设投入力度,全力推进旧城改造、新城开发、特色镇村建设,城市建设提档升级,城区面貌焕然一新。虽然城市建设取得长足进步,但其对镇村建设的辐射带动作用不明显,乡村建设步伐明显偏慢,出现了城市建设与乡村建设冷热不均的现象。

        三、对规划引领城乡一体化发展的思考

        城乡一体化已成为国家、省、市、区“十三五”时期的重要发展任务,为规划实施提供了良好的机遇和平台。城乡总体规划、控制性详细规划、专项规划等规划的高起点、高标准、高质量编制,对我区城乡一体化发展、土地开发发挥了指导和引领作用,通过规划来统筹城乡产业合理布局、城乡建设有序推进、自然和人文资源得到保护和合理开发,基础设施配套更加完善。为进一步推动规划引领城乡一体化发展,提出如下建议:

        (一)以科学规划为引领,在规划布局上求突破。城乡一体化最大的工作就是建立覆盖城乡的基本规划体系,规划是城乡发展的蓝图和总纲,是政府指导城乡建设的主要依据和手段。一是要突出规划引领作用,结合我区发展现状及发展需求对城乡规划进行调修。科学编制完善城乡一体化发展总体规划,高标准编制城乡建设规划和土地利用、产业发展、社会事业等专项规划,坚决做到总体规划、专项规划、详细规划“三规”同步,实现规划从传统的城乡割裂、局域分离、单一平面规划向城乡协同、局域联动、立体多元规划转变。二是要组织实施好规划。坚决维护规划的权威性和严肃性,对已确定的规划,就要严格执行、长期坚持、不随意变更。

        (二)以科学规划为抓手,实现资源优化配置。科学合理地规划老城区、新城区、重点镇、中心村,最大限度地实现资源优化配置,发挥带动作用,努力做到各项规划相互衔接。加快完善城乡发展一体化,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

        (三)以科学规划为前提,完善城乡基础设施。坚持以城促镇、以镇带村,加快村庄布点规划编制与审批,形成以产业布局规划为支撑,以基础设施规划为纽带,以中心镇、新村聚居点为节点,以公共服务规划为配套的科学规划体系。加快城乡协调发展,首先要完善城乡基础设施,尤其是农村地区,要加快完成农村道路、污水、垃圾处理等基础设施的建设,全面改善好农村人居环境,发挥出农村的旅游要素丰富等优势,让农村也能成为城乡居民旅游、生活的美好家园。

        (四)以规划监管为手段,有效加强部门协作。规划的编制、实施、管理要依赖部门之间的协作和配合。要整合规划、住建、国土、环保、城管等部门的力量,推行联合执法工作机制,提高规划监管的针对性和实效性。规划一经确定后就纳入法制管理,各项工作严格按规划推进。坚决纠正和查处各类违法建设的行为,维护规划的刚性和法定地位,强化规划的引导和约束功能,彻底改变过去城乡粗放型发展和建了拆、拆了建的低水平重复建设的状况。

        (五)以规划管理为路径,全力保障项目建设。全区规划管理、规划审批、规划监督等全部职能由规划分局执行,但城镇规划区内项目手续规划分局无直接审批权,需在市规划局办理。为便于统一管理,提高项目审批效率,区级项目规划手续统一由区规划分局负责指导和初审把关,协调市规划局办理。同时,要强化我区城乡规划管理工作力度,乡镇建设项目日益增多,基层规划管理专业人员匮乏,要建立完善的选拔机制,多层面、多渠道、多形式引进人才和智力,补齐基层人才短板,切实提高规划管理工作效率和水平,确保一张蓝图绘到底。

     

    (作者:区政府副区长、自贡东北部新城管委会主任)