城郊接合部往往位于城市规划区内，离城市中心较远，各项配套设施及管理政策、措施暂时还没有到位，从而成为了暂时的“城市不是城市、郊区不是郊区”的地区。学术界称为“城市蔓延区”、“城乡边缘地带”、“都市扩展区”等。从静态来看，城郊接合部土地性质是城市与乡村两类性质不同的区域之间的“急变带”，是人口与社会结构的“混合带”，也是管理与发展的“难题带”。从动态来看，城郊接合部随着城镇化进程的推进、城市重心的改变、政策环境的变化也一直处于动态变化当中，并具备不同阶段的特征。比如“摊大饼”模式在大塘山与威远县交界间形成的凤凰乡舒家坝半岛区域，再如自贡市向南发展在沿滩区卫坪镇城市小区与农村之间形成的较为泾渭分明的区域，或者还有由于老工业城市的没落，无线电一、二、三厂，凉高山水泥厂、纺织厂等一批原自贡市较为大型的厂矿衰败后在大安区凉高山街道形成的城郊接合区域，都是在不同的历史环境下形成，特征与现状也各不相同。

上述几种城郊接合部的类型和差异，可以归纳为内缘区、外缘区、阴影区三类。其中，内缘区和外缘区具有相对明确的规划或产业布局，而阴影区相较于其他几个类别，因处于城市发展的夹缝，往往没有明确的发展规划、没有更多的拓展空间、市场开发价值低，同时受土地性质的限制，一度处于“自生自灭”的状态，成为真正意义上的“城郊接合部”。2017年，“田园综合体”作为乡村新型产业发展的亮点措施被写进中央一号文件，各地在循环农业、创意农业、农事体验等新型农业发展方面进行了有益探索，对城郊接合部阴影区域田园修复与打造提供了较好的解决方案，值得研究和探讨。

1.城郊接合部田园修复及打造意义独特

城郊接合部的独特位置和功能，决定了其修复及打造对于城乡发展具有重要意义。修复和打造城郊接合部，可以破解城市迅速发展过程中在土体利用、社会管理等方面所遗留的问题，不仅能极大限度的发挥城市“夹缝”土地使用效率，强化社会治理能力，满足城乡发展需求，更能够提升城市品质。

1.1生态屏障功能

城郊接合部绿化主要依靠原生的农田、林地、水体，作为城市与农村的缓冲地带，可以有计划的保留生态资源：一是可以避免城市无限度的扩张，缓和过于迅速的城市发展造成的规划空白，有利于提高发展过程中决策的审慎性。二是给予城市到农村过渡的缓和空间，避免“一步城市，一步农村”或者“似城非城，似乡非乡”的问题。三是可以起到类似“城市公园”的生态调节甚至文化场所作用，拓展“半城青山半城楼”的城市范围。

1.2农业景观功能

田园的修复与打造可以促进城市和农业的有机结合，在具备一定生产功能、生态功能的同时，可以减少城市在绿化方面的投入，既可以满足“绿水青山”的生态效益，也可以带来“金山银山”的经济效益。此外，农业景观的形成，对当地文化景观也将起到一定的保护作用，进一步丰富城市文化内涵，满足环境和可持续发展的需要。

1.3促农增收功能

由于靠近城市，除了可以满足城市居民对生态、绿色农产品日益增长的需求外，还可以提供诸如观光旅游、农村体验、休闲娱乐等产品，满足城市居民一定程度上“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的情感需要，进一步扩展区域内住户收益渠道与就业渠道。

2.城郊接合部田园修复及打造存在的问题

城郊接合部作为“农村之首，城市之尾”，既受益于城市与农村，但又由于两者之间在政策、环境、人口的差异，导致出现田园功能退化、区域风貌混杂、社会治理困难等一系列问题。一方面，城市发展愈加有序，新城建设也越来越符合当前城市居民对更高品质生活的需求；另一方面，农村也随着新农村建设、乡村振兴战略的实施，农村建设已由过去的突出功能逐步向实用与美观相结合进行转变。由此，部分存在多年的城郊接合部“进不去的城市，融不入的农村”问题显得更加突出，必将更加突兀的“出现”在城市当中。

2.1政策投入方面

城郊接合部介于城乡过渡带，在城市规划中，即便处于城市规划区范围内，也很少将主导性功能落实到该区块内，也没有更长远发展规划，城市的各种优惠政策也难以进入城郊接合部。同时，在涉农政策方面，由于因靠近城市，农户就业渠道更广，收益也相对更高，相较于中远郊，农业产业拓展空间较少，政府大部分涉农项目、资金、资源均投入到了中远郊地区。城郊接合部的农村地区缺乏未来发展方向的清晰准确定位，多数处于“刀耕火种”的自生自灭状态；城市部分由于空间狭小，从规划角度列为“绿地”或其他类型，开发价值不大或受城市发展速度的影响，常常被“一规了之”，缺少必要的关注和投入，长期被“选择性遗忘”。

2.2土地利用方面

以自贡市大安区为例，由于自贡东部新城、大安区东北部新城的开发建设，靠近近郊大山铺镇、和平乡、凤凰乡等乡镇多数靠近城市的土地已被征用，但部分区域因开发利用价值的原因，逐渐被城市居民区或者工业区所包围，成为了城市“夹缝”。如凤凰乡永胜村舒家坝半岛区域（如图），绝大部分仍属于“基本农田”范围，原则上只能建设易于恢复、不属于设施农业的蔬菜大棚。该区域现有蔬菜种植面积约700亩，每亩年均收益可达2万元，该区域农户虽在发展农业产业方面具有极大的热情，但生产、生活方式与纯粹的农村和城市差异巨大，如缺乏引导和投入，难以再进一步发展。

2.3环境治理方面

城乡“夹缝”区域建设往往密度较大，多数城郊接合部的建设风貌缺乏城市的管控，公共基础设施如散居的农村，供水、供电、供气等管网线路不齐全，违章建筑清理困难，民生设施滞后，生活、建筑垃圾没有健全统一的处理机制，大气、水体、土壤方面的环境问题不同程度存在，致使用地功能、风貌紊乱。

2.4基层治理方面

由于行政管理体制的原因，城郊接合部往往是以“乡镇”、“村”级管理的方式管理着具有城市社区属性的区域，居民逐渐非农化的生活方式难以适应基层管理。而人口流动性大，素质参差不齐，业余生活单调等原因，导致社会不安定因素增多。基层干部长期反映，城郊接合部治理难度太大：村民思想“活跃”，“似乎懂理知法”，但往往“更会断章取义”；生活相对宽裕，但生活习惯与普通农村无异，区域环境卫生状况相较普通农村往往更差！

3.城郊接合部田园修复及打造的几点建议

做好城郊接合部田园修复及打造，其田园修复并不仅仅是指恢复农地功能，而是要修复和打造的集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的田园综合体。通过旅游助力农业发展、促进一三产融合，提高田园的综合效益。如案例中所述的舒家坝半岛区域，耕地在传统意义上已经得到最大化的利用，但由于周边的开发与自身所处的“夹缝”环境，致使整体田园风貌、环境丧失，土地的利用也仅仅停留在过于对农田价值认知的层面上。因此，应围绕提升土地利用价值，综合施策，在恢复环境与提高收益、满足城市发展需要之间找到平衡点。

3.1坚持规划为先

做好全域规划，对于规划暂未覆盖的区域，要在城市总体规划的指导下，根据城郊接合部的整体功能定位，立足农业科技与农业产业链的共同建设与一二三产的融合发展，编制好城郊接合部的控制性详细规划，有效补充城乡统筹规划体系，打好“补丁”。一方面，可以适度超前，围绕当下与长远、局部与全局的关系科学研判；另一面，尽量突出本区域的优势和特色，结合实际，做细产业、文化、休闲、生活、配套等区域划分，注重“可操作性”。

3.2坚持产业为本

要选好基础产业，增强抗冲击能力。如舒家坝半岛，即便在未发展乡村旅游、农产品加工等提高产品附加值产业的情况下，依然能保持较为客观的收益。在筑牢基础产业的基础上，探索“农业＋旅游”、“生态+文化”、“特色+产业”等多种模式，突出农业多功能创新运营路径，发展如休闲农场、农业公园、观光农园、体验式农业等休闲农业项目，促进产业融合。

3.3坚持设施为要

按照城郊接合部的实际需要，按照“整体规划，分步实施”的原则，探索多元化的资金投入渠道，加大财政投入，结合风貌整治，完善水、电、路等基础设施建设，以及医疗、卫生、教育等公共服务配套，确保充足的资金保障。

3.4坚持治理为基

理顺并创新管理、治理机制，围绕工作职责不清、界限不明的问题，逐一梳理，逐一明确，推动城郊接合部多元治理、协同治理、依法治理。加强建设管理，严格把控城郊接合部新增建设关口，取缔乱搭乱建；已建成区域，可以通过“增减挂钩”、“棚户区改造”等政策，进行整体打造升级，解决脏、乱的问题；加大整治力度，对治安、环境问题进行集中整治，建立长效管理机制，提高环境管理水平，避免“白天是景区，晚上是禁区”的现象出现。

4.小结

城郊接合部是城市到农村重要的缓冲地带。做好城郊接合部田园修复及打造是对当前解决城郊接合部发展问题的重要途径之一，是打造“记得住乡愁”的重要举措，对景观保护、产业发展、人居环境等方面具有重要的促进用，值得进行探索、研究，获得经验并广泛推广。

（刘勇：区政府副区长，市“治蜀兴川递进培养计划”规划建设班调研组成员）